对部门协同事务或区际事务原则上应基于横向关系协商解决。

[1]但是，除了党中央以外，其他的各级党组织和个人又以什么名义才能实行领导呢？项淳一的解释是，当然，党的组织和个人在执行党的正确的路线和政策时，他是整个党的一部分，是代表党的。按照意见的要求，要把党的领导贯彻到立法全过程，党明确立法工作中的重大问题，党中央和有立法权地方的党委要讨论决定立法涉及的重大体制和重大政策调整，协调解决重大立法争议。

比如，什么叫方针政策？方针政策的条件.和标准是什么？什么样的方针政策才可以做领导立法的根据？比如，谁有权制定方针政策？党中央当然有权制定方针政策，但是，地方党委是否有权以及在什么样的范围内可以制定方针政策？党组织的工作机关能否制定方针政策？党的领导人或者党组织的负责人个人的讲话和批示能否叫方针政策？再比如，如何保持方针政策的连续性稳定性？提出这些问题，是因为实践中，党通过方针政策领导立法遇到不少困惑。这是十分重要的内容，但实践中，当党委的主张与有关国家机关依照宪法法律的规定行使立法权发生冲突时，怎么办、？ 比如，在有立法权的地方人大常委会会议上，一定数量的常委会委员，依照地方组织法等法律法规赋予的职权，提出立法规划和立法计划之外的立法议案，但同级党委不同意提案，党委强调党的领导，人大常委会委员强调要依法行使职权，两者发生冲突，怎么办？这种情况下，如果人大常委会委员坚持要依法行使提案权，如何做好党领导立法工作程序与立法程序的对接？ 比如，政府实行首长负责制，它的行政首长如果同时担任党组书记，制定行政法规规章时，就不存在党委与政府的冲突问题。但是，在参与起草的多个部门中，很可能有党委的办公厅、研究室、组织部、宣传部等工作机关，那么，在起草中，党委的这些机关及其工作人员能否起领导作用？如果可以起领导作用，又以什么名义和程序实行领导？这种领导是对人大及其常委会的工作机构还是对人大及其常委会这一权力机关的领导？如果党委的机关和人员在这一过程中起领导作用，还能不能说人大及其常委会在立法中发挥主导作用？ 再举一例：如果地方党委主要负责人对人大常委会工作机构的立法辅助文件做出批示，然后，工作机构通过人大常委会内部的运转环节，将这一批示通过法定程序上升为地方性法规的内容。习近平总书记在党中央领导立法工作中处于核心地位，有立法权地方的党委主要负责人在领导地方立法工作中处于第一责任人地位，这是做好立法工作必须坚持的重要政治原则。但是，又有一种观点认为，党的领导，要靠它的路线方针政策的正确来实现。

但是，什么范围的主体可以叫党，谁可以代表党领导立法工作？长期以来，这个问题没有得到统一和明确的规范。而人大及其常委会常常是几十人甚至几百人、上千人的审议表决，两者的决策都是民主决策，但相比下来，党内显然是少数人的决策，人大及其常委会是明显多数人的决策。但《民事诉讼法》第28条规定：因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。

我国所奉行的是权利法定主义，[5]法定的形式包括立法、司法判决、仲裁裁决、合同约定以及行政行为。否则，基于地方行政机关均为本地方利益主体的认识，受害人所在地渔业主管部门就存在自己当自己案件法官的嫌疑。另从北大法宝数据库检索到一个跨界污染案即东海-临沭案。[6] 参见叶必丰：《最高人民法院关于无效行政行为的探索》，《政法论坛》2016年第1期，第103页。

关于合法权益，二审法院承认养殖证系许可证，对许可范围内养殖的水产按公定力予以认定。[30]受害人在有明确的致害人时将有关行政机关列为民事诉讼的共同被告，致害人要求在民事诉讼中将有关行政机关追加为共同被告，都于法无据。

一方当事人不在法院辖区内的现象不限于跨界污染纠纷，而广泛地存在于各类民事案件。对污染或损害的单方面调查或委托鉴定涉嫌自己当自己案件的法官。该规划系由江苏省政府单方面编制，未经与山东省政府协商，不具有合法性。[25] 《宋莉莉诉宿迁市建设局房屋拆迁补偿安置裁决案》，载《最高人民法院公报》2004年第8期。

第三，行政调查虽然没有致害人主管部门的参与，但受害人所在地主管部门依法有权调查取证，不能以单方面调查取证否认所取得证据的合法性、真实性和客观性。但行政规范性文件仍然存在违法情形，需要作合法性审查。[21] 参见叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，载《中国社会科学》2012年第8期。我国的中央与地方分权改革还在推进之中，相关法律尚未制定，还远没有达到法国的发展阶段，但地方利益已经获得政策上的认可。

[9] [法]让·里韦罗等：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第51、124、132页。[17] 参见河南省环保厅《关于印发防控与处置跨界水污染事件意见的通知》，2011年5月10日。

司法是统一的，不存在中央和地方司法的区别。受害人遂向法院起诉致害人索赔。

[19] 参见叶必丰：《行政行为原理》，商务印书馆2014年版，第81-93页。叶必丰：《区域协同的行政行为理论资源及其挑战》，载《法学杂志》2017年第3期。为了强调司法的中立性，埃利希甚至说：法院不是作为国家的机关而是作为社会的机关产生的，法院从来就没有完全被国家化。法学的任何科学阐释都必将以法官法学作为出发点。对于养殖证所许可范围养殖的水产系合法权益，当事人并无异议。天长—金湖案致害人之所以申请追加被告，目的在于分摊责任，而根源在于平等对待的获得感。

两份报告不能作为本案的定案依据。[20] 参见叶必丰：《区域合作的现有法律依据研究》，载《现代法学》2016年第2期。

如果没有其他证据证明行政机关偏私，则行政机关的这类调查取证具有中立性和合法性。安徽省天长市法院一审判决两致害人赔偿全部直接经济损失，安徽省滁州市中级法院二审判决驳回两致害人的上诉，维持原判。

[37] 在现行司法体制下，贵阳市中级法院和清镇市法院从2007年起成立了环境保护审判庭和环境保护法庭，对涉环保案件实行集中管辖，得到了最高法院的肯定。致害人上诉时认为一审法院未作裁定就不同意申请属于违反法定程序，未作裁定就擅自同意受害人撤回对金湖县政府的起诉属于违反法定程序。

单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。2008年，环保部专门制定了《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》。在污染事故和纠纷已经发生的情况下，受害人所在地渔业主管部门为受害人补办养殖证是否需要听取致害人的意见，补办的养殖证是否可以溯及既往地认定为合法权益，以及是否可以拘束法院，基于本文主题所限，恕不讨论。[29]在无法查明致害人时，或者在行政机关的建设排污行为导致侵权时，需要通过行政诉讼确定补偿责任或赔偿责任。

[1]他们在为判决进行证成的过程中，作出了可适用于未来同类案件的规则化表述。二、基于区域合作思维的取证及其审查 环境污染责任的构成要件为：1.行为人有污染环境的行为。

在地方分权中，地方的决策已经不再以国家的名义、按国家的利益、由国家的代表作出，而是以地方行政区的名义、按地方行政区的利益、由地方行政区产生的机构作出。在民事诉讼中，法院把设定公民权利的行政行为称为实质性行政行为，按该行政行为认定公民的合法权益已经是一种普遍的司法惯例。

法院应秉持区域合作思维，修复破裂的区域关系，与邻相睦，援引有关区域合作的行政规范性文件，促进区域合作。（三）基于区域合作思维法院应持的态度 1.法院对行政规范性文件应持的态度 行政规范性文件是否拘束法院对民事诉讼证据的审核和认定？最高法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第6条规定：对于法律、法规、法律解释或者司法解释以外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。

从司法角度可以观察，行政机关是否恪守区域合作规则，法院有没有本着区域合作思维审理案件，以及今后应该如何完善制度。[23] 《中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心与贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染责任纠纷案》，载《人民法院报》2015年12月30日第03版。我国中央和地方的分权改革具有重要而深远的意义，是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措。该案致害人与 天长—金湖案致害人，以及该案审理法院与天长—金湖案审理法院，对单方面委托得出了完全相反的结论。

该水域的上游水口之一，是江苏金湖县境内的利农河（黎龙河）。二审法院根据当时有效的《水污染防治法实施细则》[13]第7条的规定认为，水域功能区和水体保护区是两个不同的概念，水体保护区规划应与上游省政府协商编制，水域功能区规划由辖区政府独立编制。

[7] [法]让·里韦罗等：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第48、49、51页。行政规范性文件的制定曾一度失控。

[28] 基于平等对待的担忧，致害人又往往敏感于法院的每项安排。跨界环境污染责任纠纷以跨界水污染责任纠纷为典型。